如何評估並揭露外國政府在我境內的影響活動？

中國如何操弄媒體及資訊，試圖影響我國的輿論、政治與政策？揭露中國的實際作為是最有效的反制方式之一，藉此可以直接弱化未來操縱活動的效果。但是情報的蒐集、綜合及判斷涉及許多敏感的工作；政府怎麼適度公開情報結論，又不透露我們的情蒐手段及來源呢？政府應該提出什麼樣的客觀依據，並如何向社會解釋其判斷標準，以維護情報體系在民主國家至關重要的公信力？

美國的情報單位在 2017 年初聯合出版這份《評估近期美國大選中俄羅斯的活動與意圖》報告（閱讀原文：連結），揭露俄國政府在美國 2016 年總統大選期間的媒體操弄影響活動，值得借鑑。

背景說明

《評估俄羅斯在近期美國大選中的活動與意圖》是一份高度機密評估報告的解密版本。該機密報告已提供給總統及總統所核准的對象。

• 情報體系通常無法公開揭露它所知道的一切、或它進行評估所採用的確切依據，因為這將洩露敏感的資訊來源或情蒐方法，並危及未來蒐集重要外國情資的能力。
• 也因此，雖然本報告結論與機密版本相同，但是解密版並未、也不可包含完整的證據或依據，包括特定的情報、來源與方法。

分析流程

情報體系的任務是試圖瞭解外國的活動、能力或其領導者的意圖，並降低這些判斷的不確定性。但當外國勢力在某些複雜議題上不遺餘力地隱藏或混淆其行為活動，此目標很難實現。

• 針對美國國安重大議題，情報分析的目標是為決策者提供智識上嚴謹、客觀、及時且有用的評估，並遵守情報作業標準。
• 過去十年來，情報分析報告的作業標準已獲得改進。 這些標準包括描述資料來源（包括其可靠度和對訊息的掌握）、明確表達不確定因素、分辨基礎資料和分析員的判斷與假設、尋求替代方案（或不同的解釋）、讓客戶了解切身性、使用健全透明的邏輯、並說明隨著時間的推移，是否改變或維持判斷。
• 採行這些標準，能確保情報單位為美國決策者、作戰人員和作業人員提供最佳、最準確的洞察、警訊、背景脈絡，並掌握能提升美國國家安全的潛在機會。 情報體系的分析員整合各種來源的消息，包括人員管道、技術蒐集和開源資料，並應用專門技能和結構化分析工具，根據可得數據、相關過去活動、與邏輯與推理，得出推論，深入了解正在發生的事情和未來可能情況。
• 分析員的一項關鍵任務是，根據原始資料的品質和數量、資訊落差與問題複雜性，說明其判斷的不確定性。
• 當情報體系的分析員使用諸如「我們評估」或「我們判斷」等詞語時，他們正在傳達某種分析評估或判斷。
• 有一些分析判斷是直接基於蒐集來的資料；有些分析判斷則是仰賴先前判斷，這些判斷是嚴謹分析的基本要素。不論是何種判斷，上述的作業標準能確保分析員的判斷有充分依據。
• 情報體系的判斷通常包含兩個重要因素：判斷某件事情已經發生或即將要發生的可能性（使用詞彙如「可能」或「不太可能」）以及對這些判斷的信心程度（低，中，高），涉及的是支持該判斷的證據基礎、邏輯推理及先例。

判斷網路事件的歸責（溯源）

基於網路的性質，網路事件的溯源極為困難，但並非不可能。每一種網路行動，不論惡意與否，都會留下痕跡。美國情報體系分析員使用這些資訊，不斷擴大對於過去事件和已知惡意行為者的知識庫，並利用對這些惡意行為運作形態及使用工具的了解，試圖追蹤這些網路行動的來源。在每種狀況下，分析員都採用上述「分析流程」所描述的一致作業標準。

• 分析員考量一系列問題，藉以評估比對該資料與現有理解，並合理調整對該判斷的信心，以說明解釋其他替代性假設及模糊不清的部分。
• 溯源的評估通常不是簡單陳述誰策動了某項行動，而是一系列的判斷來描述該行動是否是單一事件、誰是可能的犯罪者、犯罪者可能的動機、以及外國政府是否從中下令或領導該行動。

範圍及資料來源

準備此分析所採用的資訊截至 2016 年 12 月 29 日。

範圍

此報告是由中央情報局 (CIA)、聯邦調查局 (FBI) 和國家安全局 (NSA) 擬文並協調產出的分析評估，該評估利用這三個單位所蒐集和分享的情報資料。此報告涵蓋了莫斯科當局涉入美國大選的動機與範圍，以及莫斯科當局利用網路工具和媒體宣傳影響美國大眾輿論的情形。評估的重點是針對2016年美國總統大選的網路活動，並參考我們對過去俄羅斯影響干預作業的理解。文中使用「我們」一詞時，指的是這三個機構的評估。

• 此報告是高度機密評估的解密版本。本文件的結論與高度機密版的評估相同，但本文件不包括完整的輔助資訊，包括影響、介入作業中的特定關鍵情報。 因為刪除了某些資訊，我們為了促進可讀性和文章流暢度，而做了少量的編輯。
• 我們沒有評估俄羅斯相關活動對2016年大選結果的影響。美國情報單位被指派負責監督並評估外國勢力的意圖、能力和行動，但不分析美國的政治進程或美國公眾輿論。
• 不斷有新資訊陸續揭露，提供了對俄羅斯相關活動更深的了解。

資料來源簡介

這份評估的許多關鍵判斷都仰賴於多項來源的相關報告，這些報告與我們對俄羅斯行為的理解是吻合的。對俄羅斯的理解—包括他的作業（如網路行動）以及他們如何看待美國政治人物—都是來自多個相互佐證的來源。

我們對克里姆林宮偏好和意圖的一些判斷是參考同派系政治人物、國家媒體和親克里姆林宮的社交媒體行為者等人的行為；這些人都是克里姆林宮直接用來傳達信息或對克里姆林宮負責的人。俄羅斯領導人在國外和國內宣傳上投入大量資源，並高度重視散播一致、自我強化的論述，不論是對於烏克蘭、敘利亞或對美關係的意圖與紅線。

主要判斷

長期以來莫斯科當局企圖破壞以美國為首的自由民主秩序，最近的例子是俄羅斯對2016年的美國總統大選的影響。而這波活動顯示：相較於過去，直接干預的程度、作業的範圍及規模皆大幅提升。

我們的評估指出，俄羅斯總統普丁在2016年下令對美國總統選舉進行干涉。俄羅斯的目的在於打擊民眾對美國民主程序的信心、詆毀抹黑柯林頓國務卿，進而傷害她的選舉及可能的總統大位。我們也發現普丁與俄羅斯政府對總統當選人川普表現出明顯的偏好。對於這些判斷，我們有高度信心。

• 我們並評估，透過破壞柯林頓國務卿名譽並公開以不利她的方式比較兩個候選人，普丁和俄羅斯政府當局希望盡可能地幫助總統候選人川普勝選。三個機構都同意這一判斷。中央情報局（CIA）和聯邦調查局（FBI）對這一判斷有高度信心；國家安全局（NSA）則保持中度信心。
• 選舉的過程中，莫斯科當局的作法隨著其對兩位主要候選人勝選的理解而改變。當莫斯科判斷柯林頓國務卿可能贏得大選時，俄羅斯的影響活動開始集中在破壞她未來的任期。
• 投票日至今，我們獲得更多訊息；並結合俄羅斯自2016年11月初的行為，我們對俄羅斯當局的動機和目標評估更具信心。莫斯科的影響活動遵循著過往俄羅斯的訊息戰略，將秘密情報活動（如網路情報活動）與俄羅斯政府機構、國家補助的媒體、第三方代理機構、及受僱的社群媒體使用者或「網軍（trolls）」的公開行動結合起來。俄羅斯，就像前政權蘇聯，一直以來運用秘密影響勢力，介入美國總統選舉，利用情報官員、特務和新聞投放，貶低被認為對克里姆林宮懷有敵意的候選人。
• 俄羅斯的情報部門針對與2016年美國總統大選相關的目標進行網路情報行動，包括與美國兩大政黨相關的目標。
• 我們以高度信心判斷俄羅斯軍事情報部門（總參謀部情報總局，GRU）透過 Guccifer 2.0 化名駭客和DCLeaks.com 揭露網路情報作業所獲得的美國受害者資料，並在媒體管道上獨家發佈，也轉發給維基解密。
• 俄羅斯情報部門取得並維持與多個美國州或地方選舉委員會的部分系統權限。國土安全部（DHS）評估：俄羅斯勢力所鎖定或入侵的系統並無涉及選票統計。
• 俄羅斯的國營政令宣傳機器，作為克里姆林宮向俄羅斯和國際觀眾傳播訊息的平台，參與這些影響作業。我們評估，莫斯科將從這波普丁所下令進行針對美國總統大選的影響行動中，汲取經驗教訓，進而擴展未來在全球的影響活動，包括針對美國盟友及其選舉程序。

俄羅斯針對 2016 年美國總統大選的影響行動

普丁下令影響美國大選

我們以高度信心評估認為俄羅斯總統弗拉基米爾．普丁於2016年下令針對美國總統大選進行影響行動，其一貫目標是破壞公眾對美國民主程序的信念、詆毀柯林頓國務卿、並傷害她的當選能力與和潛在總統大位。我們進一步評估普丁和俄羅斯當局發展出明顯對總統當選人川普的偏好。當莫斯科當局看到柯林頓國務卿可能會贏得大選時，俄羅斯的影響介入活動隨之聚焦在破壞預期的總統大位。

• 我們並評估普丁和俄羅斯政府希望盡可能讓柯林頓國務卿信譽受損，並公開以對她不利的方式比較兩位候選人，以幫助總統當選人川普勝選。三個機構都同意這一判斷。 中央情報局（CIA）和聯邦調查局（FBI）對此判斷有高度信心；國家安全局（NSA）則具中度信心。
• 我們判斷莫斯科當局，透過影響美國選舉，進一步推進其企圖，要破壞以美國為首的自由民主秩序；普丁及其他資深俄羅斯領導人認為美國為首的民主秩序是對俄羅斯及普丁政權的威脅。
• 普丁公開指稱巴拿馬文件揭露與奧運禁藥醜聞都是美國指使毀謗俄羅斯，意味著普丁試圖透過揭露來詆毀美國的形象，並給美國扣上偽善的帽子。
• 普丁最有可能的是想要詆毀柯林頓國務卿，因為他自2011年以來一直公開譴責她煽動了反對普丁政權的大規模抗議，這些抗議發生於2011年底和2012年初，而且對那些他認為在貶低他本人的發言，一直懷恨在心。我們判斷普丁、他的顧問群與俄羅斯政府發展出對於總統當選人川普的明顯偏好（甚於柯林頓國務卿）。
• 從6月開始，普丁對於美國總統競選的公開評論開始避免直接稱讚總統當選人川普，可能是因為克里姆林宮官員認為任何普丁的讚揚都會在美國造成反效果。儘管如此，普丁公開表示偏好總統當選人川普宣布要與俄羅斯合作的政策，而且親克里姆林宮人士也高度肯定川普對於對敘利亞和烏克蘭的親俄羅斯立場。普丁公開比較總統當選人川普對俄羅斯的態度與柯林頓國務卿的「挑釁言論」。
• 莫斯科當局並認為川普當選總統是實現打擊伊拉克和黎凡特伊斯蘭國（ISIL）國際反恐聯盟的作法。
• 過去以來，普丁與西方政治領導人合作上有許多正面經驗，商業利益使這些領導人更願意與俄羅斯打交道，例如前意大利總理西爾維奧．貝盧斯科尼（Silvio Berlusconi）和前德國總理施羅德（Gerhard Schroeder）。
• 普丁、俄羅斯官員和其他支持克里姆林宮的權威人士在大選一結束後立即停止公開批評美國大選過程不公，這是因為莫斯科可能認為繼續批評對建立正面關係會適得其反。
• 我們判斷該影響行動企圖詆毀柯林頓國務卿，並公開以對她不利的方式比較她與總統當選人川普總統，竭盡可能地幫助川普的獲勝機會。當莫斯科當局看到柯林頓國務卿很可能贏得總統大選時，俄羅斯的影響行動也更集中在傷害柯林頓國務卿的合法性、試圖從一開始就打擊她若勝選總統的政權，包括譴責選舉不公。
• 選舉之前，俄羅斯外交官公開譴責美國選舉程序，並準備公開質疑選舉有效性。從社群媒體活動觀察到，親克里姆林宮的部落客們在選舉之夜準備了一項推特活動 #DemocracyRIP（#民主安息），並預期柯林頓國務卿會勝選。

俄羅斯影響行動具備多面向

莫斯科當局在美國大選期間使用揭露的手法前所未見，但其影響行動則遵循俄羅斯一直以來的訊息戰略，結合秘密情報行動（如網路活動）與公開工作，包括俄羅斯政府機構、國家補助媒體、第三方中介機構、及受僱的社群媒體使用者或「網軍（trolls）」所採取的公開行動。

• 我們評估這些影響行動得到俄羅斯政府最高層的批准，特別是涉及政治敏感的活動。
• 莫斯科當局針對美國大選的影響行動，反映出莫斯科多年來對其能力的投資，而且莫斯科當局在其他前蘇聯國家中磨練了這些能力。
• 就性質而言，俄羅斯的影響行動具多面向，可以讓涉入當局否認，因為這些行動透過不同的具影響力的代理人、橋梁、掩護組織和「嫁禍」活動。 莫斯科當局在2014年烏克蘭危機期間已證明此點：當時俄羅斯派遣部隊和顧問到烏克蘭東部，卻公開否認。克里姆林宮針對美國大選所採取的行動主要是揭露俄羅斯網路行動中所獲得的資料；入侵美國州和地方選舉委員會；及公然宣傳。俄羅斯情報蒐集提供資料並促成了這些影響行動。針對美國政治組織的網路間諜活動。俄羅斯的情報部門針對2016年美國總統大選相關的目標進行網路間諜行動，包括與美國兩大政黨有關的目標人士。我們評估俄羅斯情報單位針對可能影響美國未來政策的單位進行情資蒐集，包括美國大選團隊、智庫、與遊說團體。2015年7月，俄羅斯情報單位取得民主黨全國委員會（DNC）系統的權限，而且維持至少到2016年6月。
• 俄羅斯軍事情報總局（GRU）可能在2016年3月前就展開針對美國大選的網路行動。我們評估俄羅斯軍事情報總局（GRU）的行動導致了民主黨人士與政治人物的個人電子郵件外洩。 到了5月，軍事情報總局（GRU）已經從民主黨全國委員（DNC）取得大量資料。

公開揭露俄羅斯蒐集到的情報

我們以高度信心判斷俄羅斯軍事情報總局（GRU）透過 Guccifer 2.0 化名駭客、DCLeaks.com、WikiLeaks 揭露其透過網路行動所獲得的美國受害者資料，並獨家在媒體管道上發佈。

• Guccifer 2.0 聲稱是名獨立的羅馬尼亞駭客，在整個選舉期間，就其可能的俄羅斯身份，提出多項相互矛盾的說法與虛假聲明。新聞報導顯示，與記者互動的不止有一人聲稱是 Guccifer 2.0。
• 關於從2016年6月開始出現在 DCLeaks.com 網站的內容：我們評估是取自俄羅斯軍事情報總局（GRU）在3月所攻擊的電子郵件帳戶。
• 我們具高度信心評估：軍事情報總局（GRU）把它從民主黨全國委員會（DNC）和民主黨資深級官員所蒐集到的情報資料轉發給維基解密。 莫斯科當局選擇維基解密最可能的原因是維基解密所自稱的真實性聲譽。維基解密的揭露未顯示任何偽造證據。
• 9月初，普丁公開表示民主黨全國委員會（DNC）資料在維基解密上曝光是重要的，並聲稱那些尋求洩漏來源的訴求只是為了模糊焦點，也否認俄羅斯當局有任何「國家層級」的參與。
• RT（前身是Russia Today），作為克里姆林宮主要的國際宣傳管道，與維基解密積極合作。 據俄羅斯和西方媒體報導，RT 總編輯於2013年8月在倫敦的厄瓜多爾大使館拜訪了維基解密創辦人朱利安．阿桑奇，並討論了與 RT 續簽傳播合約。俄羅斯媒體隨後宣布，RT 已經成為與維基解密合作的「唯一的俄羅斯媒體公司」，並取得「新的洩密訊息」。 RT 經常給予阿桑奇同情報導，並提供他一個譴責美國的平台。這些選舉相關的揭露反映出俄羅斯情報部門的慣用作法，利用駭客攻擊取得資訊，針對奧運運動員和其他外國政府等目標，進行針對性的影響行動。 這些行動包括公佈或更改個人資料、破壞網站或洩漏電子郵件。
• 自2016年夏季奧運會以來的一個顯著目標是世界反運動禁藥機構（WADA）。據我們的評估，這些洩漏的資料源自軍事情報總局（GRU）並涉及美國運動員資料。俄羅斯有針對共和黨相關目標執行情搜蒐，但並沒有進行類似的揭露行動。

俄羅斯針對美國各州和地方選舉委員會進行網路入侵

俄羅斯情報單位取得數個州或地方選舉委員會的管道。自2014年初，俄羅斯情報單位就已經開始在研究美國選舉程序及相關技術和設備。

• 根據美國國土安全部（DHS）評估，我們觀察到俄羅斯勢力所針對或入侵的系統類型並無涉及選票統計。

俄羅斯宣傳活動

俄羅斯官方宣傳機器，包括國內媒體機構、RT 與 Sputnik 等面向全球觀眾的媒體管道、以及半官方網軍的網絡。這個宣傳機器成為一個平台，讓克里姆林宮向俄羅斯與全球民眾傳達訊息。自2016年美國初選與大選以來，俄羅斯國有媒體就不斷傳達對於總統當選人川普的有利評論，並同時傳播柯林頓國務卿的負面報導。

• 從2016年3月開始，俄羅斯政府相關人士開始在針對英文聽眾的媒體上公開支持總統當選人川普。RT 與 Sputnik（另一個政府資助的媒體，專門以多種語言為全球受眾製作親克林姆林宮的廣播節目與線上內容）一直強調總統當選人川普遭受美國傳統媒體的不公平對待，並宣稱美國傳統媒體所服務的是貪腐的政治當權者。
• 俄羅斯媒體讚揚總統當選人川普的勝利證明了普丁所倡導的全球民粹運動（2016年10月普丁年度西方學者會議就是以此為題），也是西方自由主義崩解的最新例子。
• 今年秋天，普丁的宣傳長狄米特里．基謝里夫（Dmitriy Kiselev）利用他的旗艦新聞週刊報導，將總統當選人川普塑造為受害者：遭受美國貪腐當權者與不完善民主選舉程序排擠；川普想要與莫斯科交好，因此當權者試圖防止他勝選。親克林姆林宮代理人弗拉基米爾．日里諾夫斯基（Vladimir Zhirinovskiy），作為俄羅斯擁護民族主義的自由民主黨領袖，在大選前宣稱，如果川普能夠獲勝，俄羅斯會「喝香檳」，慶祝未來俄羅斯將可以在敘利亞與烏克蘭獲得優勢地位。美國總統選舉期間，RT 關於柯林頓國務卿的報導一直都很負面，聚焦在外洩的電子郵件，指控她貪污、身心健康不佳、以及與伊斯蘭極端份子的關聯。部分俄羅斯官員也重覆著俄羅斯影響行動的說法：柯林頓國務卿若當選，可能導致美國與俄羅斯間的戰爭。8月時，與克林姆林宮相關的政治分析師建議發佈關於柯林頓國務卿健康問題的報導，藉以報復西方媒體對於普丁的負面報導。
• 8月6日，RT 發佈一段報導，名為《朱利安．阿桑奇特輯：維基解密是否掌握能讓柯林頓坐牢的電子郵件》；並播出與阿桑奇的獨家訪問，名為《柯林頓與伊斯蘭國屬於同一資金來源》。RT 上關於柯林頓國務卿人氣最高的影片是《柯林頓夫婦的「慈善基金」如何百分之百回到自己口袋》，在社群媒體上有超過900萬個瀏覽次數。RT 最受歡迎的英文短片則是關於總統當選人川普，《川普不被允許獲勝》，以阿桑奇為主題，瀏覽次數達220萬。
• 關於俄羅斯過去更多的媒體行動，包括指稱說2012年美國選舉程序不民主，請參考附錄A《俄羅斯—克林姆林宮的電視媒體試圖影響美國政治、營造不滿情緒》。俄羅斯當局利用網軍與 RT，作為其影響行動的一部分，來詆毀柯林頓國務卿。這些行動加劇了柯林頓國務卿相關醜聞，也放大了維基解密在競選活動中的角色。
• 職業網軍所組成的「網際網路研究機構」，其可能的幕後出資者，位於聖彼得堡，是親近普丁的盟友，與俄羅斯情報單位關係密切。
• 有位記者，他是「網際網路研究機構」的權威專家，指出有些社群媒體帳戶可能與俄羅斯職業網軍人士相關，因為這些帳戶過去曾用來支持俄羅斯在烏克蘭的行動；而這些帳戶早從2015年12月開始就支持總統當選人川普。

影響行動前所未有猖狂

相較於俄羅斯過去針對美國選舉的影響行動，2016年美國總統大選的介入活動顯著升級：直接干預的程度、作業的範圍與規模皆大幅提升。我們的評估：2016年俄羅斯的影響行動反應出克林姆林宮意識到近年來美國政府與其他私人資料大規模外洩的全球影響—例如透過維基解密和其他組織的洩密—克林姆林宮也了解操縱性地揭露這些資料的價值，可以將負面資料的影響力極大化。

• 一位前國家安全委員會（KGB）檔案員指出，冷戰期間，蘇聯利用情報人員、具影響之代理人、偽造之資料及置入性新聞，貶低那些被認為對克林姆林宮懷有敵意的候選人。自冷戰以來，與美國選舉相關的俄羅斯情報活動主要聚焦在蒐集外國情報。數十年來，俄羅斯與蘇聯情報單位一直試圖從美國政黨蒐集到內部人士消息，幫助俄羅斯領導人了解新政府上任後的政策計畫與優先順序。
• 俄羅斯對外情報局（SVR）Directorate S（非法）官員，向莫斯科報告 2008 年選舉消息，於2010年在美國被逮捕。
• 一位前國家安全委員會（KGB）檔案員指出，1970年代，國家安全委員會（KGB）曾招募一位民主黨人士，報告當時吉米．卡特身為可能總統當選人的競選活動與外交政策計畫。

選舉的介入顯示俄羅斯影響行動的「新常態」

我們評估俄羅斯將會從美國總統大選的影響行動中擷取經驗，應用於未來美國與世界各地選舉的介入活動，包括對付美國的盟國及其選舉程序。我們也評估俄羅斯情報單位認為其選舉行動成效可算是成功，因為他們認為這些干預活動足以左右公眾輿論。

• 普丁對於這些資料揭露的公開看法意味著克林姆林宮與俄羅斯情報單位將會繼續考慮利用網路途徑以執行揭露作業，因為他們相信如此做可簡易地幫助俄羅斯達成目標，同時不會對損害俄羅斯利益。
• 俄羅斯企圖影響歐洲各地選舉。從過去作法與目前行動作為判斷依據，我們評估：俄羅斯情報單位將繼續發展其能力，增加普丁用來對付美國的選項。大選日一結束，我們評估俄羅斯情報單位展開釣魚攻擊，針對國安、國防與外交政策相關的政府員工以及智庫與非政府組織之人員。這個行動可以為俄羅斯未來的影響活動提供素材，也可以針對新任政府目標與計畫，蒐集海外情資。

附錄A

《俄羅斯—克林姆林宮的電視媒體試圖影響美國政治、營造不滿情緒》

附錄B

《情報評估所使用的語言及定義》