後備的轉型：建立國土防衛部隊

原文刊載於《蘋果日報》論壇版

種樹最好的時機是20年前，其次是現在──

2017年，瑞典為了因應俄羅斯提升武力的威脅，取消實施七年的募兵制，恢復義務役。隔年，政府製作一本手冊——《如果危機或戰爭來臨》——發給四百七十萬戶家庭，告訴人民：面對不同的安全威脅，平時如何準備，危機時如何應變。手冊列舉瑞典可能面臨的各種攻擊型態，包括網路攻擊、實體破壞、恐怖攻擊、封鎖行動及軍事攻擊等。接著是這段醒目的標語：

「若瑞典受到他國攻擊，我們永遠不會放棄；任何關於停止抵抗的訊息都是錯誤的」。

相較於俄羅斯與瑞典的關係，中共對台灣的威脅更為迫切且直接。可是台灣有些人提倡所謂的「終戰指導」，強調「政府必須想清楚要打到什麼程度」。姑且不論戰爭的停止從來不是由單方決定，這種論述容易鼓勵侵略者採取行動：「台灣會適時地屈服並放棄抵抗，因此，持續的軍事威嚇和進犯是可行的」。

值得慶幸的是，近期出現許多更具建設性的聲音，包括兵役制度的檢討、後備制度的改革及軍事訓練的精進等。國人開始意識到：國防是維持和平的手段，而堅實的國防需要全民的投入。

國防部近日也表示，將調整後備管理機關、新增動員組織、並增加教召的頻率與天數；國防部對於後備問題的重視，值得鼓勵。但我們認為，現有的後備系統需要更徹底的轉型，才能因應國家面臨的威脅。

全民防衛增強嚇阻能力

「全民防衛」的概念在於透過全民的參與，讓敵人看到並且相信：台灣社會有堅強的防衛能力和抗敵意志，永遠不言投降；武力侵略台灣的代價無比龐大、絕非可行方案。如此台灣才稱得上具有「可信的嚇阻」能力，這是避免戰爭發生的關鍵。

很多人批評，在現行制度下的後備軍人毫無戰力。畢竟，許多服過義務役的人有「浪費生命」的共同經驗，認為訓練內容乏善可陳、教育召集流於形式，也對國軍能力缺乏信心。

過去的經驗告訴我們：以召集的方式組成後備部隊，卻期待執行與正規部隊相同的任務，不論在武器裝備的獲得、訓練品質的維持都是行不通的。我們亟需改變作法，以適應當前嚴峻的國家安全挑戰。

多數年輕人表達願意保家衛國，但期待參與一個更有意義、更有效的制度。可是，後備部隊該如何轉型、如何強化？制度的調整，應該朝什麼方向呢？

建立全民國土防衛機制

國軍目前的作戰構想是「戰力防護、濱海決勝、灘岸殲敵」，以「阻敵於境外」。我們認為，後備部隊更適切的角色，就是在「濱海若沒有決勝、灘岸又無法殲敵」的狀況下，執行「持續性的全民抵抗」。無論常備部隊的戰力是否耗損，無論敵軍在濱海、灘岸或已經登陸，這支後備部隊都可以繼續「防禦國土」。

我們需要一個新的聯合國土防衛機制，將後備部隊適切地編組，負責守備每個鄉鎮與都市：平時，負責自己社區的災害防救；戰時，則從自己的社區反擊侵入的敵軍。這個部隊的特性，與其稱為「後備」，更適合的名稱是「國土防衛部隊」。

國土防衛部隊的平時任務是在社區基層瞭解環境、認識民眾；在危機時期，維持社會的持續運作。面臨重大災難時斷水斷電、大樓倒塌等情境，國土防衛部隊具備緊急應變的能力：戰場外傷急救、社區搜救、避難所設立與管理。這種民生機能的維持，是長期抵抗的前提。

國土防衛部隊的戰時任務是防止敵軍控制台灣本土。部隊的責任區就是全國各地的社區，包括保護社區裡的重要關鍵設施，以及敵軍可能運用的次要登陸與空投、空降點。國土防衛部隊需要掌握責任區內的人流及車輛；若敵軍突破正規部隊的防線，國土防衛部隊則運用許多非正規小部隊執行游擊作戰、城鎮保衛等任務。這種非正規戰力若與常備部隊合作，將對敵軍造成極大的困擾。

調整兵役制度健全配套

國土防衛部隊的成員應來自公民社會，並應講求機動、分散、存活三個原則。

機動：個人的裝備除了武器之外均應攜回在家；每個單位的責任區應該接近該成員的居住地。為了隨時動員，平時的訓練（教召）應該跟戰時的隊友一起，配備小巧機動的武器裝備，未出動時隱藏得當，攻擊時打了就跑。

分散：解放軍的準則強調要控制訊息環境，部隊若過度依賴中央指揮，就有「單點失能」的風險。因此，我們不能以熟悉的通訊系統實施統一指揮，每一個單位在平時就需要知道戰時的任務與責任區，並具備獨立作業的能力。武器、彈藥、無線電等設備則分布在各社區的警、消及海、岸巡單位的駐點，以利隨時取用。

存活：國土若面臨空襲或轟炸，國土防衛部隊需要規劃良好的防護位置；面臨大量的傷患，需要醫療救助的能力。作戰方面，決戰到最後一兵一卒不會贏得勝利，存活才能持續抵抗。國土防衛部隊應善用主場優勢，在自己的社區街坊執行「打帶跑」的襲擾戰術，耗損敵軍兵力。

後備指揮部應轉型為「聯合國土防衛指揮部」，其作業機制必須納入各軍種、各部會、警、消、海巡等單位的專業人員，以利人、物力的協調整合及聯合作戰的發揮。

國土防衛部隊主要由志願、義務、軍事訓練、替代役、警消、岸巡等單位退員所組成，並由各軍種的特種作戰部隊負責訓練與技術支援——這些熟悉各式技能的特戰菁英，目前缺乏防衛作戰中的任務定位，由他們來組織與訓練城鎮保衛、游擊作戰非常適合。戰時則進一步與現役警消及海巡署的岸巡部隊協力作戰。

考量國防財力、成本效益及戰場需求，國土防衛部隊之武器裝備應符合輕巧機動原則，例如輕型武器、爆破炸彈、人攜式反裝甲及防空武器、人攜式通信裝置、輕型戰術輪車及機車等。

政府的責任除了啓動國防組織改造、兵力結構調整、所需人力組織、所需武器籌獲外，必須調整兵役制度，規劃具體的召集方式及訓練的內容、週期，訂定各部會的任務及協調機制，並立法為企業與個人制訂配套的補償獎勵措施。

小型部隊實驗切入

以上看法但願能收到拋磚引玉的效果，促進國人對後備改革更深層的思考。最新的民調一致顯示民眾對於保衛國家有很高的意願。不過，建立「全民國土防衛機制」的概念，可以預期，必然會有許多反對意見，尤其是技術執行上的窒礙以及台灣人不會願意奮戰的質疑。技術問題從來就是對改革裹足不前的藉口；至於質疑年輕世代的意願，不論民調結果，其實都屬假設性的問題。

與其臆測社會大眾參與國防的意願，政府可以成立一個小型部隊實施編裝實驗，讓社會看到國土防衛部隊的潛力，並展現軍隊也勇於突破。民眾是否買單，屆時自然清楚。

當國家面臨戰爭威脅，為何不給年輕人機會證明自己呢？